recurso de reposición administrativo

  RECURSO DE REPOSICIÓN (DERECHO ADMINISTRATIVO)

Recurso de Reposición contencioso administrativo La Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 y la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 27 de diciembre de 1956 recogieron ya el recurso de reposición; si bien en aquel momento el mismo tenía carácter obligatorio y no potestativo. Es decir, era preciso presentar el recurso de reposición como requisito para interponer el recurso contencioso administrativo, en los casos en que dicho recurso era viable.

Sin embargo, la Ley de Jurisdicción de 1956 estableció un matiz significativo, en la medida en que su artículo 129 disponía que la omisión del recurso de reposición se consideraría un requisito subsanable.

Con posterioridad, la primitiva redacción de la Ley 30/1992 hizo desaparecer el recurso de reposición, seguramente por considerar inútil ese recurso en la medida en que quien lo resuelve es quien ha dictado el acto objeto del recurso. El recurso de reposición sólo se mantuvo como recurso potestativo previo a la presentación de reclamaciones económico administrativas, dada la remisión que la disposición adicional quinta de la Ley 30/1992 efectúa a la normativa específica sobre los procedimientos tributarios.

Sin embargo ello fue objeto de múltiples críticas doctrínales, que finalmente cristalizarían en la reforma producida por la Ley 4/1999, que reintroduce el recurso de reposición, para la impugnación de los actos administrativos si bien con carácter potestativo y no obligatorio.

EL RÉGIMEN ACTUAL DEL RECURSO DE REPOSICiÓN EN LA LEY 30/1992, TRAS LA REFORMA OPERADA POR LA LEY 4/1999

 Esta ley regula ahora el recurso de reposición en los artículos 116 y 117, con carácter potestativo. No habría hecho falta en puridad que se hubiera regulado con tal carácter, dado que la Sentencia del Tribunal Constitucional 69/1989 considera que la autotutela reduplicada en que consisten los recursos administrativos es viable y adecuada a la tutela judicial efectiva siempre y cuando se exija la presentación de un solo recurso; lo que se considera una carga des proporcionada es obligar a la presentación de dos recursos. Pero el legislador, sin perjuicio de lo que luego se dirá en relación con las haciendas locales, ha preferido configurar este recurso como potestativo; y ello seguramente en atención a que como es la misma persona quien dicta el acto y quien resuelve el recurso, no estamos ante una derivación de la jerarquía administrativa. O lo que es lo mismo, con la ley de procedimiento administrativo de 1958 el recurso de reposición era un privilegio de autotutela reduplicada, ahora es una facultad que tienen los particulares y que pueden usar, si quieren, antes de introducirse en un largo y costoso proceso.

El recurso de reposición es desde luego un recurso ordinario, al igual que el de alzada, en un doble sentido. Primero, no procede contra actos firmes sino contra actos que no lo son; segundo, la reposición se puede articular sobre la base de cualquier motivo de disconformidad a Derecho del acto recurrido, sin que por tanto estemos ante un recurso que sólo pueda plantearse por motivos tasados, como sucede con el recurso extraordinario de revisión de los artículos 118 y 119.

 Actos recurribles en reposición

En cuanto a los actos recurribles en reposición, conforme al artículo 116 de la ley 30/1992 son los que ponen fin a la vía administrativa; esto obviamente es predicable en los casos en que la reposición es potestativa, porque cuando la misma e obligatoria la conclusión es la contraria: sólo se agota la vía administrativa cuando se ha presentado reposición. El caso es que lo dicho es importante cuando se trata de sanciones, porque el artículo 138.3 de la Ley 30/1992 nos dice que la sanciones administrativas sólo son ejecutivas cuando se ha puesto fin a la vía administrativa.

La sentencia del Tribunal Constitucional 243/2006 dice que cuando se presenta alzada contra una sanción y hay silencio administrativo negativo, la sanción no es ejecutable porque el silencio administrativo (Sentencias del Tribunal Constitucional 188/2003, 220/2003, 14/2006, 40/2007 … ) no es un acto presunto desestimatorio sino una simple ficción legal; de forma que en ese caso tenemos una mera sanción que no ha agotado la vía administrativa. Pero en el caso de la reposición esto no es así, porque la reposición procede contra actos que ya han puesto fin a la vía administrativa; de forma que una sanción recurrida en reposición es ejecutiva y ejecutoria salvo suspensión conforme al artículo 111 de la Ley 30/1992.

En relación con los actos que ponen fin a la vía administrativa, es el artículo 109 de la Ley 30/1992 el que nos dice cuáles son: las resoluciones de recursos de alzada (contra las que no obstante no cabe en modo alguno reposición, conforme al artículo 115.3 de la Ley 30/1992), las resoluciones de los procedimientos sustitutivo de los recursos de reposición y alzada a (contra las que no obstante no cabe de modo alguno reposición, conforme al artículo 115.3 de la Ley 30/1992), las resoluciones de los procedimientos susceptibles de los recursos de reposición y alzada que alude el artículo 107.2 de esa ley, los casos de terminación convencional del procedimiento del artículo 88 de la misma, los actos dictados por órganos que no tengan superior jerárquico salvo que una ley diga otra cosa, y los demás actos administrativos cuando así lo establezca una disposición legal o reglamentaria. Es especialmente importante esto último; pensemos por ejemplo en el articulo 55.2 de la Ley Orgánica 4/2000, que atribuye la potestad sancionadora en materia de extranjería al subdelegado del gobierno pero a la vez se establece que estas resoluciones ponen fin a la vía administrativa; o pensemos en la disposición adicional 15 de la Ley 6/1997, de organización y funcionamiento de la administración general del

Estado, que por ejemplo señala que los actos de los subsecretarios y directores generales de los ministerios en materia de personal ponen fin a la vía administrativa.

En el ámbito local, es el artículo 52 de la ley 7/1985, de bases de régimen local, el que establece cuáles son los actos de los órganos de las corporaciones locales que ponen fin a la vía administrativa.

Hay que añadir en todo caso que conforme al artículo 107.3 de la Ley 30/1992 contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabe recurso alguno en vía administrativa: ni de alzada, ni de reposición. La Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de octubre de 2005 estima un recurso de casación contra una sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana que había declarado inadmisible un recurso contencioso-administrativo contra un plan urbanístico por falta de agotamiento de la vía administrativa, en aplicación del reglamento valenciano de órganos urbanísticos (el actual es el Decreto 201/2003). Lo que viene a decir el Tribunal Supremo es que ese reglamento valenciano es ilegal por prever la presentación de recursos de alzada y reposición contra planes urbanísticos, que tienen el carácter de disposiciones generales.

En todo caso, en relación con los programas de actuación integrada regulados en la normativa valenciana y en la de Castilla La Mancha, entre otras Comunidades autónomas, las Sentencias del Tribunal Supremo de 6 de junio de 2007 y 24 de marzo de 2004 vienen a decir que dichos programas no son en puridad disposiciones generales de naturaleza reglamentaria aunque formalmente la normativa autonómica los considere instrumentos de planteamiento urbanístico. Es decir, frente a esos programas sí cabría recurso de alzada o de reposición, salvo que en su alternativa técnica contengan una propuesta de plan parcial, de reforma interior o similar.

Desde otro punto de vista, el artículo 116.2 de la Ley 30/1992 nos dice que no es posible presentar recurso contencioso administrativo hasta que se haya resuelto el recurso de reposición o se haya producido la desestimación presunta del mismo; la finalidad lógicamente es evitar la presentación de recursos contencioso administrativos que sean inútiles. Ahora bien, como los obstáculos a la tutela judicial efectiva se deben interpretar de forma no sólo racional sino además proporcionada,

Sentencia del Tribunal Constitucional 132/2005 entre otras muchas, entonces hay que concluir que, cuando el recurso contencioso administrativo se presenta de forma prematura (antes de que haya pasado el plazo para entender desestimado el recurso de reposición), no obstante dicho recurso debe admitirse a trámite si en el momento de decidir sobre su admisión o in admisión ya ha transcurrido el plazo para resolver y notificar el recurso de reposición. Así Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de diciembre de 2005.

La ley no prohíbe de forma expresa la presentación de reposición contra el acto expreso o desestimación presunta de un recurso administrativo de revisión, como tampoco se prohíbe expresamente su presentación contra la resolución de una revisión de oficio. Lo que pasa es que estos procedimientos, al ser extraordinarios, son muy garantistas, al exigir en todo caso dictamen preceptivo (y favorable en el caso de la revisión de oficio) del Consejo de Estado u órgano consultivo correspondiente (véase Sentencia del Tribunal Constitucional 204/1992). No tiene pues mucho sentido que luego el órgano administrativo se pueda volver atrás mediante la estimación de un recurso de reposición.

 Plazos de interposición y resolución

El plazo para presentar la reposición es de un mes desde la notificación cuando se trata de actos expresos. En relación con el cómputo de plazos hay que estar al artículo 48 de la Ley 30/1992. Este precepto fue modificado por la Ley 4/1999; pero si bien inicialmente la Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de junio de2000 pareció apuntar la idea de que el cambio habría supuesto contar con un día más para presentar el recurso (se notifica el día seis y se puede presentar hasta el siete del mes siguiente, aunque el día seis sea hábil), sin embargo con posterioridad ha prevalecido la interpretación contraria. De acuerdo con ésta, el sentido de la reforma ha sido meramente aclaratorio y por tanto el efecto es el mismo que si se dijera que el plazo computa de fecha a fecha desde el día de la notificación (se notifica el seis y el último día de plazo es el seis del mes siguiente, salvo que ese día sea inhábil). Así se pueden citar las sentencias del Tribunal Supremo de 2 de diciembre de 2003 o de 28 de abril de 2004, así como la de 20 de septiembre de 2006.

En cuanto al plazo para recurrir en caso de silencio administrativo, el problema que tenemos es que el artículo 117.1 de la Ley 30/1992 nos dice que en este caso el recurrente tiene sólo tres meses para presentar el recurso. Este precepto ciertamente no ha sido declarado inconstitucional formalmente, pero hay que considerar que seguramente lo es. Y ello en atención a las sentencias del Tribunal Constitucional antes citadas, que vienen a decir que en caso de silencio administrativo no hay plazo para recurrir porque el caso es equiparable a una notificación defectuosa o incluso peor (también Sentencia del Tribunal Constitucional 204/1987) y porque la administración no se puede beneficiar de su propia falta.

En todo caso, todas estas sentencias se refieren al caso del silencio negativo y no al supuesto de! silencio positivo. Por eso se formuló a la Sentencia del Tribunal Constitucional 14!2006 un voto particular, donde se viene a decir que no tiene sentido que el Tribunal haya eludido la declaración de inconstitucionalidad de los preceptos que establecen plazos para recurrir el silencio; y que en todo caso se debería haber clarificado qué pasa con el silencio positivo, dado que conforme al artículo 43.3 de la Ley 30/92 éste no es en modo alguno una ficción legal, sino que es un verdadero acto administrativo finalizar del procedimiento y equivalente de todo punto a un acto expreso (puede verse la extensa y detallada Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 24 de noviembre de 2006).

En relación con los plazos para resolver y notificar, el plazo es de un mes, nos dice el artículo 117.2. Este plazo, conforme al artículo 42.3, computa desde que el recurso tiene entrada en el registro del órgano competente para resolverlo. Es decir, no computa desde que el recurso tiene entrada en cualquier registro administrativo del artículo 38 de esa ley (recientemente modificado por Ley 11/2007, de acceso electrónico a los servicios públicos). En todo caso, la Disposición Adicional 15 de la Ley 30/1992 nos dice que en el ámbito de la Administración General del Estado se entiende por registro del órgano competente a estos efectos cualquiera de los registros del Ministerio competente y el efecto de la falta de resolución y notificación en plazo, conforme al artículo 43 de la Ley 30/1992, es el silencio administrativo negativo, que, como ya se ha apuntado, desde la Ley 4/1999 vuelve a ser una mera ficción legal y no un acto presunto desestimatorio. No se aplica al recurso de reposición la regla del doble silencio positivo en el recurso de alzada, seguramente a la vista del carácter potestativo del recurso de reposición.

Tengamos en cuenta que a estos efectos por “notificar”, conforme al artículo

58.4 de la Ley 30/1992, hay que entender el intento de notificación debidamente acreditado; es decir si no se encuentra al interesado no hace falta publicar, Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de noviembre de 2003, en interés de ley. Pero hay que entender que ese intento debe consistir en el “doble intento”, con los requisitos del artículo 59 de la Ley 30/1992 (distinta hora, lo que la Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de octubre de 2004 entiende como diferencia mínima horaria de 60 minutos, y que el nuevo intento se lleve a cabo dentro de los tres días hábiles desde el primero). Ello, por lógica, cuando el interesado no está en su domicilio (no cuando rehúsa la notificación, ni cuando es desconocido ni cuando su domicilio se desconoce).

Hay asimismo que preguntarse si, en el caso de que lo recurrido en reposición sea una sanción, se produce la prescripción de la infracción o la caducidad del procedimiento. La Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de diciembre de 2004, en interés de ley y seguida de otras posteriores (como la de 7 de junio de 2005) dice que la prescripción de la infracción no se produce porque la infracción ya está sancionada. Sí puede en cambio correr el plazo de prescripción de la sanción; en el caso del recurso de reposición ello es claro porque si el acto pone fin a la vía administrativa la sanción es ejecutiva y por tanto puede ejecutarse salvo suspensión (artículo 132 de la Ley 30/1992, sobre plazos de prescripción de sanciones); en el caso del recurso de alzada es más dudoso porque la sanción no es ejecutable al no haberse puesto fin a la vía administrativa, pero aun así hay que entender que corren los plazos de prescripción de las sanciones porque de lo contrario la Administración se beneficiaría de su incumplimiento de la obligación de resolver y notificar.

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